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河池市易地扶贫搬迁工作调研报告
[来源:办公室 | 作者:原创 | 日期:2014年8月1日 | 浏览8328 次]

根据我委工作安排,纪检组长韦敏捷率办公室罗凯、韦海良一行三人组成调研组,对2004年以来全市易地扶贫搬迁工作情况进行了调研。现将调研情况报告如下:

一、基本情况

河池市位于广西西北部,辖911区,总面积3.35万平方公里,是集“老、少、边、山、穷、库”于一体的特困地区,是滇桂黔石漠化区的主要组成部分,是广西乃至全国新一轮扶贫攻坚的主战场。根据国家新的扶贫标准,我市仍有7个县是国家扶贫工作重点县,2个县是自治区扶贫工作重点县,2013年底全市仍有100.02万农村贫困人口。绝大部分的贫困地区自然条件恶劣,山多地少,有的农民人均耕地甚至不足0.3亩,脱贫难度大,返贫机率高,扶贫攻坚仍然是我市今后相当长一段时期一项艰巨的重大任务。全市还有xxx个行政村未通水泥路,还有xxx个村需要通过整村推进才能实现整体脱贫,有xxx多万人还没有实现安全饮水,还有62718271491人需要实施扶贫搬迁。我市贫困县基本上都是限制开发区、重点生态功能区,很多村屯很分散,通水通路成本很高,易地扶贫搬迁无疑是从根本上解决生存条件恶劣地区贫困问题的最优选择,既保护生态,又减少扶贫成本,更有利于贫困户长远发展。2004年以来,国家累计安排我市易地扶贫搬迁中央预算内投资57644万元,自治区财政配套4314万元,县级配套12577万元,计划搬迁115999人。截止20141月,全市完成中央预算内投资49999.4万元,完成投资计划的87%;自治区财政配套3686万元,完成投资计划的85%;县级配套11241.6万元,完成投资计划的89%;完成安置农村贫困人口1763688182人。

二、主要做法

我们调研组一行深入全市11个县(市、区),共走访28个乡镇,32个搬迁安置点,走访安置户309户。从调研走访了解到,在扶贫搬迁工作中,各搬迁对象户情况各异,我市各县(市、区)能充分考虑当地资源条件,因地制宜,有序搬迁,有条件的地方引导扶贫对象向中小城镇、工业园区搬迁,以便于解决搬迁群众就业问题。在实施易地扶贫搬迁工程时,因地制宜、讲求实效,移民安置不搞统一模式,宜集中则集中安置,宜分散则分散安置,宜依托城镇化发展、工业园区实施无土安置的则实施无土安置,具有一定的效果。

(一)采取有土安置”和“无土安置”两种安置模式。

1、有土安置:这是我市大部分易地扶贫搬迁安置都采用有土安置的模式。主要是把搬迁对象搬到通路、通电和能够解决饮水问题的村边、公路边、山下等集中安置或者分散安置,离原居住地近的可以回到原居住地进行生产耕作,离原居住地远的农户可以自行调整土地进行耕作。主要采用“山上搬山下”、“山上搬路边”的选址类型安置。

一是山上搬山下。该类型为分散安置,主要支持已通路村屯属地质灾害区域或故土难离的贫困群众,多是村内安置,采取就近、下山、后靠等方式,农户自行协调宅基地、责任地,就近、就地梯级搬迁到生存条件相对较好的平地。

二是山上搬路边。该类型为集中安置,主要针对大石山区居住分散,多数村民距离公路仍相对较远,通路投入量大,教育、卫生、通讯等基础设施更相对较差的贫困农户,要改善这一部分人的生产、生活条件,需要巨大的投入,且时间长,收效慢,扶贫成本高。该类别就近搬迁至交通便利的公路旁安置。

2、无土安置:主要是依托城镇、园区等,由政府统筹规划、统筹用地、统筹建设移民安置点,在县城或者重点城镇、重点园区附近集中安置搬迁对象即不安排安置农户生产用地,通过引进劳动密集型企业,为安置点搬迁劳动力提供就业岗位。一部分农户通过技能培训,可以就近在县城、园区或安置点务工、经商、创业等,增加家庭收入;通过有组织地引导,一部分农户可以到广东、浙江等地务工。该类型为集中安置,主要采用“城镇安置”的选址类型安置。

一是依托县城周边城郊结合区域,搬迁安置农村贫困人口。在一部分县城的郊外仍有荒山荒地条件的地区,通过荒地的土地整治或河滩地的围堤淤地等工程措施,整理形成地域上连片的安置区用地,借助于毗邻县城的区位特点,开展具备居住、商业、文化等功能的新城建设,主要以套房方式建设住房。这类搬迁对象主要选择县域内有外出务工劳动力、思想观念上能够接纳城镇生活习惯的农村贫困家庭,通过从事县城的二、三产业为主、劳务输出和种养业为辅,进行无土安置。

二是依托小城镇发展,结合乡镇扩容的需求安置农村贫困人口。搬迁安置区用地可以通过扩大乡镇建成区范围或邻近公路交通干线连片开发土地的方式解决,安置区建设突出离土不离乡的特点,主要以宅基地建造独立式农户住房,安置农户可存放基本的劳动生产工具、生产资料等。这类搬迁对象主要选择在当地相对具备发展潜力的贫因农户,通过兼顾传统的农作物种植和外出劳务输出,进行无土安置。

(二)采取“群众自建”、“政府与群众联建”、“政府统一建设”三种建设方式。

群众自建方式:即限定最低和最高标准,由搬迁户自主建设,主体工程由发改局分阶段验收,资金由发改局在验收后拨付乡镇,由乡镇按进度分期给搬迁户拨付补助资金,极大地提高了搬迁群众的积极性,减轻了县上的压力,项目实施顺利。

政府与群众联建方式:即县(市、区)发改局或乡镇政府投入部分资金进行三通一平并划分土地,补助部分建房资金,由群众自行建房,该模式也有效调动了积极性。

政府统一建设方式:即县直部门或乡镇政府与施工单位签订合同,由施工企业按统一标准进行建设。

三、利弊分析

根据我市十年来的做法,为探寻更适合我市易地扶贫搬迁的有效模式和方法,我们从全市所采取的安置模式、建设方式进行分析比对,得出以下观点:

(一)区别选择“有土安置”和“无土安置”。

有土安置模式适合于土地资源丰厚,居住条件相对较差的区域,多用于就地安置,通过搬迁改善群众的生产生活条件。易地搬迁后,群众告别了恶劣的生存环境,集中居住到交通相对便利、资源相对较好的区域,住房由过去的土房、危房变成了砖混结构或砖木结构房屋,实现了通水、通电和道路畅通,其生产生活条件较过去有了较大改善。但该模式存在诸多制约问题:一是资金投入量大,国家补助标准低,群众自筹负担较重;二是土地制约相当严重,基本上都是适用于小规模集中安置;三是产业开发滞后,群众增收渠道仍然狭窄。由于受各种产业资金投入限制,搬迁群众的产业发展滞后,导致相当部份搬迁群众的经济收入渠道不多,主要经济来源还是靠原有的土地、安置配套的少量土地、部分租用的土地耕作以及长期外出务工。有土安置主要用于“山上搬山下”和“山上搬路边”两种,应合理选择。

1、选择“山上搬山下”进行安置,适合于地质灾害区域搬迁,大多属于有土安置。该选址类型的有利方面:一是土地大多是本村屯土地,建房所需土地协调难度不大;二是搬迁费用成本低;三是由于是就地、就近、下山、后靠等安置,搬迁后期引发的土地权属纠纷比较少;四是群众配合,搬迁积极性高。存在的问题:一是临近原居住地,仍用自家农地,生产发展延续原传统农业,致富后劲不足;二是群众的思想观念未有任何变化。因此,选择这一类型安置地,应注重增收产业方面的规划,结合养殖产业设施配套规划、设计并作为公共基础设施一并建设,以此解决搬迁群众的致富问题。如:环江县大安乡可爱村移民搬迁点,配套规划了农家旅游、豆腐制品加工出售等增收产业,后续生活来源得以保障。

2、选择“山上搬路边”进行安置,大多数是将未通路的石山贫困群众就近安置于公路边。该选址类型的有利方面:一是集中居住到交通相对便利、资源相对较好的区域,生活条件较过去有了较大改善;二是原居住地人为活动减少,使迁出区域的生态环境得到有效恢复;三是路边荒地安置搬迁的建房土地征收成本较低。存在的问题:一是路边选址要求苛刻,要求充分具备后续产业发展及稳定增收渠道;二是搬迁对象来源于各地集中安置,户口并未落户,给后续社会管理带来难度;三是由于国家补助资金太少,公共基础设施建设不足;四是居住区域周边土地属于当地群众,长期居住因生活习惯和开荒耕地方面容易引发矛盾纠纷。因此,选择这一类型安置地,地点十分关键,应着重考虑群众搬迁后的收入来源问题,要利用好路边的区位和交通优势,发展商业和运输行业等。如巴马县西山乡合乐村弄拾安置点,搬迁地点选择偏远的屯级道路边安置,地处荒凉、四周石山无土,群众早出晚归徒步登山回原地耕作,增加了负担和劳动成本,2008年搬迁至今,群众仍旧贫困,很多还居住一层小平房;另如巴马镇赐福村龙洪安置点、凤山县袍里乡社更易地安置点,搬迁地点的选择具备增收发展后劲的等级公路旁,依托旅游景区公路优势,部分搬迁户从事营运和小商品买卖,实现了稳定增收。

无土安置模式适合于贫困人口多、可用耕地少的大石山区,适用的群体为县域内有外出务工劳动能力、思想观念上能够接纳城镇生活习惯的农村贫困家庭。选择 “城镇安置”,属无土安置的典型。这种模式有多方优势:一是有利于快速高效地减少贫困人口、破解人口城镇化和工业园招工难题,通过同步推进土地和山林流转,还能加快现代农业发展步伐;二是发挥了土地资源的最佳效益,有效节约安置点土地资源;三是符合城镇化、工业化和农业产业化发展趋势。大量人口的搬迁涌入,进一步增加了城镇人口总量,促进城镇化发展,加快农村劳动力向非农领域转移的步伐,成为拉动城镇经济发展的一大动力;四是使扶贫投入发挥最佳效益,既能有效节约基础设施建设总投资,提高公共设施的利用率,同时可以降低易地扶贫搬迁人均投入成本,发挥较好的扶贫开发成效;五是有利于进一步提高贫困群众的综合素质;六是具有务工、经商等多方面的收入渠道,有效解决搬迁群众的后续发展问题;七是可优化整合促进城镇化发展的各项资金,减缓易地扶贫搬迁国家补助标准偏少给实施扶贫搬迁工程带来的压力,扶贫搬迁安置区的建设投入大幅度降低。

但无土安置也还存在需要不断探索和完善的方面。一是搬迁群众的后续社会管理问题,如户口落地、社会福利保障;二是就业发展的后续保障问题;三是具体操作性问题,进一步避免搬迁对象不符的现象。

(二)合理定位“群众自建方式”、“政府与群众联建方式”、“政府统一建设方式”。

群众自建方式,适合于分散安置。这种模式有利的方面:一是群众自行建设,房屋选址符合个人意愿,项目实施顺利;二是极大的激发搬迁群众的建设家园的主人翁精神,项目建设进度快,入住率高;三是群众通过友帮友、亲帮亲、邻帮邻的方式进行工程建设,解决了土地置换、自筹资金困难问题,有效地解决了项目实施中的各种矛盾。存在的问题:一是由于没有统一规划,房屋比较凌乱分散;二是群众注重自家建设,公共基础设施方面(三通一平)建设不到位;三是群众选址没能整合资金进行平整,部分搬迁地点地况不一,房屋建设投入量大。

政府与群众联建方式,适合于集中安置。这种模式有利方面:一是有统一的规划,房屋整齐美观;二是“三通一平”方面的公共基础设施建设到位;三是搬迁群众通过参与工程建设弥补了部分自筹资金;四是房屋由群众自建,积极性高。存在的问题:一是土地协调难度大,工程进度缓慢;二是公共基础设施建设进度慢,施工方与出小工群众不能很好的衔接;三是搬迁群众项目参与程度较低,各种人工费用加大,公共设施建设投入成本高。

政府统一建设方式,适合于集中安置。这种模式有利方面:一是规划统一、布局合理,土地利用率高;二是能有效保证建设进度和工程质量;三是群众不参与建设,不进行投工投劳,负担较小。存在的问题:一是资金投入量大,资金缺口问题突出;二是建房不符合群众意愿,群众不满意,入住率低;三是工程造价高,群众自筹资金比较多,特困群众无法购房搬迁。

此外,政府与群众联建和政府统一建设两种建设模式存在加大成本的问题,以我市2013年搬迁项目为例,财政年度计划投资5250万元,如完全按政府统一建设模式,由于住房建设由工程队统一建设,在报账时要以税务发票报账,如税费按4%计,全市每年从易地搬迁项目中要纳税费近210万元;同时工程队收益最低按5%计算,全市每年从易地扶贫搬迁试点工程投资中要多支出262.5万元,两项合计达472.5万元,相当于一个县易地扶贫搬迁项目的年度计划投资,国家投资扶贫效益未最大化发挥。

三、意见建议

(一)选准搬迁模式,科学规划布局。

一是因地制宜地选择搬迁模式,实行“无土安置”和“有土安置”并举。无土安置应采用集中安置,选址方式上着重考虑“城镇安置”,支持和鼓励通过市场方式安置,对符合搬迁条件的搬迁对象,通过购买城镇公寓房(商品房、经济适用房)等市场房源进行搬迁,通过务工、经商等多方面的收入渠道解决该类搬迁群众的后续发展问题;有土安置应以分散安置为补充,支持土地资源相对丰富的区域、地质灾害区域以及故土难离和不具备无土安置的群众,选址方式上着重考虑“山上搬山下” 和“山上搬路边”的方式进行安置,就近、就地梯级搬迁安置,可通过产业扶贫投入解决该类搬迁群众的后续致富问题。

二是以集中安置和分散安置来定位选择建设方式。“山上搬山下” 和“山上搬路边”的分散安置应采用群众自建的建设方式组织搬迁,群众可自行置换或低价购买安置土地,有效降低各项搬迁成本;“城镇安置”和部分“上山搬路边等集中安置应以“政府与群众联建”和“政府统一建设”建设方式为主,集中安置工程规模大需要大量的资金整合投入,涉及土地征用、保障施工质量进度等方面的工作,需要行政推动。

(二)严把对象确定,确保扶持对口。

易地扶贫搬迁的对象主要针对大石山区、石漠化严重、生存条件恶劣,交通极为不便、土地稀少,基础设施投入巨大、扶贫产业开发效益不高的贫困群众和地质灾害区域群众;而一般贫困区域则更多地采取扶贫开发投入解决脱贫问题。但从调研情况看,一些地方存在搬迁对象把关不严格的问题,尤其是在城镇安置方面,贫困对象“脱靶”问题严重,很多地方过多考虑迁入而轻视迁出,着重选择具备建房(购房)能力的农民搬迁,致使一些非贫困户或非搬迁区域贫困户享受搬迁政策,出现“应搬不搬”的现象,必须从实际出发,宜农则农、宜林则林、宜迁则迁。因此,在确定搬迁户的过程中,应严格手续、严格把关、严格审查,有必要通过摸底调查建立易地扶贫搬迁对象数据库,通过数据库来把关确定搬迁对象。

(三)谋划产业发展,拓宽增收渠道。

对易地搬迁群众,要积极争取产业资金投入,按照农林牧结合和集约化经营的思想,扶持他们开展种养殖业建设;另外要加大各种务工技能培训,积极引导他们外出务工创收,努力拓宽搬迁群众增收渠道。在选址类型上,多结合增收渠道和前景进行规划和布局,这样,才能实现一年建设,两年搬迁,三年稳定,四年发展致富的“搬得出,稳得住,能致富”的易地扶贫搬迁目标。

(四)出台相关政策,破解用地难题。

由于可利用的土地越来越少,土地不断增值,群众不愿意调整土地,造成安置点调整土地难度不断加大。加上国家没有土地补偿资金,地方配套资金难以落实,办理用地手续费用不列入工程预算,部分项目建设用地只能由搬迁群众自己协商落实。这种协商具有不确定性或多变性,因此也就无法在上报项目时向国土部门提供准确的用地申请,国土部门无法为项目占地办理相关用地手续。全市2011年到2013年有巴马、凤山、东兰、罗城、环江等511安置点6683341人由于项目用地无法落实而需要申请调整,其中巴马县2011年的那社乡那乙村那社、燕洞乡双龙新村、西山乡新农贸市场、百林乡平田村百林和凤凰乡那朝村那朝等5个安置点因无法落实安置点用地问题,尚有1575人的搬迁任务无法完成,造成中央补助资金滞留945万元。为此,应及时研究制定出台易地扶贫搬迁工程项目有关土地调整与管理的配套政策,特别是在调整用地规划和农用地转建设用地审批方面,给予政策扶持。

(五)有效整合资源,形成部门合力。

在实施易地扶贫搬迁项目时,应本着“统一规划,集中投入,渠道不乱,用途不变,各尽其责,各记其功”的原则,将搬迁安置区作为项目资源整合的平台,统筹协调以工代赈、城镇化建设、石漠化综合治理、农网改造、农业综合开发等项目资金,强化监管,规范建设,尽量将更多的易地搬迁项目资金用于补助群众的安居房建设,以切实减轻群众的负担。同时,在项目推进过程中,住建、国土、农牧、水利、电业、交通等相关部门应各负其责,充分保证农户住房、公共服务及水、电、路等配套基础设施建设的顺利实施,形成政府牵头、部门联动、群众积极参与的强大合力。


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